Çevresel Yükümlülük: AB'de Kirleten Öder Prensibini Hayata Geçirmek

İnsanlığın kendi elleriyle yarattığı felaketler, AB’nin çevre kirliliğine sebep olan şirketler için ‘kirleten öder’ prensibine dayanan yasalar ortaya koymasına sebep oldu.

Dönüm Noktaları:

10 Temmuz 1976: İtalya’nın Milan kentinin banliyölerinden Seveso’da zehirli kimyasal salınımı.

1982: Birinci ‘Seveso Yönetmeliği’ kabul edildi. Yönetmelik ‘bilinmesi gerekliliği’ prensibi üzerinden endüstri sitelerindeki bölge sakinlerinin potansiyel tehlikeler hakkında bilgilendirilmesi gerekliliğini vurguladı.

25 Nisan 1998: Güney İspanya’daki Aznalcoallar bölgesinde, zehirli atıklar içeren bir barajda çevredeki hayvan ve ekinlerin zehirlenmesine sebep olan bir patlama yaşandı.

12 Aralık 1999: Erika tankeri Fransa’nın Brittany kıyısında battı ve çevreye 20000 ton petrol yayılmasına sebep oldu.

30 Ocak 2000: 50-100 ton siyanür atığı Romanya’daki Baia Mare barajından sızarak su kaynaklarının ve balıkçılık endüstrisinin ciddi hasarlar almasına sebep oldu.

9 Şubat 2000: Komisyon Ciddi Çevresel Hasarları Önleme ve Onarma ile ilgili detaylı bir rapor hazırladı.

Nisan 2007: Üye ülkelerin Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’ni hayata geçirmeleri için son tarih.

19 Kasım 2008: Ceza Hukuku ile Çevresel Koruma Yönetmeliği kabul edildi ve Resmi Gazete’de yayınlandı.

5 Ekim 2010: Macaristan’daki alüminyum imalat rezervinde gerçekleşen ‘Kırmızı Çamur’ felaketi, 700,000 metreküp yakıcı çamur Tuna Nehri’ne aktı. Çevresel Koruma Yönetmeliği’nin kabulünden sonraki en geniş çaplı sızıntı olan bu kimyasal sızıntı, yönetmelik için de uygulanabilirliğini gösteren ilk testti.

12 Ekim 2010: Komisyon, Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nin 27 üye ülkede uygulanışı üzerine rapor hazırladı. AB çapında yükümlülük gerektiren bir şemaya karşı ikazlarda bulunuldu.

26 Aralık 2010: Üye ülkelerin, Ceza Hukuku ile Çevrenin Korunması üzerine olan AB yönetmeliğini hayata geçirmeleri için son tarih.

30 Nisan 2013: Üye ülkeler Komisyon’a 2004 Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği uygulamasındaki deneyimleri üzerine rapor verecekler.

30 Nisan 2014: Komisyon, 2004 Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nde olası düzeltmeler için önerilerde bulunacak ve bu yönetmeliğin uluslar arası çevre anlaşmalarını tamamlayıp tamamlamadığı ile ilgili bir rapor yayımlayacak.

Genel Bakış:

‘Kirleten Öder’ prensibine AB Anlaşması’nın 130(2). maddesinde önemli bir yer verilirken aynı zamanda bu prensip, önceden uyarı ilkesi çerçevesinde Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nin de temelini oluşturmaktadır.   

Uzlaştırma Komitesi’nin AB kanun koyucu kurumlarının arasında süregelen anlaşmazlıkları çözüme ulaştırmasından sonra bu yönetmelik, 2004 yılının Şubat ayında Avrupa Parlamentosu ve Bakanlıklar Konseyi tarafından kabul edildi. Yönetmelik, çeşitli çözümleri, mali güvenliğin harmonize edilmesini ve karasuları ile ilgili konuları içeriyor.

12 Ekim 2010’da Komisyon, şirketlere verdikleri çevresel zararlar dolayısıyla mali bir yükümlülük sağlayacak AB çapında bir plan uygulanması için önerilerde bulundu ve kendi planlarını uygulayıp uygulamayacaklarına üye ülkelerin kendilerinin karar vermeleri gerektiğini belirtti.

Komisyon ayrıca farkındalığın az olmasının en büyük problem olduğunu ve Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nin de etkili bir şekilde uygulanmasının önündeki en büyük engelin yine bu farkındalığın olmamasından kaynaklandığını belirtti.

Sorunlu Alanlar

Faaliyet Alanı ve İstisnalar

2004’te kabul edilen AB’nin Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği, korunan canlı türlerini, doğal yaşam ortamlarını ve aynı zamanda suya ve toprağa yapılan zararları da kapsamaktadır. Bazı özel durumlarda, hava kirliliği de yönetmeliğin kapsamına girmektedir.

Genel kural kirletenlerin, önleme ve temizleme maliyetlerini karşılamak zorunda olmaları üzerinedir. Otoriteler bu maliyetlerin karşılanmasında yardımcı olabilirler fakat buna sadece son çare olarak başvurulabilir. Temizleme operasyonları sırasında, doğal kaynakların verilen zarardan önceki hallerinin sağlandığı konusunda otoriteler tatmin edilmelidirler.

Şirketler önleyici önlemlerin alınması durumunda dahi, yakın bir zamanda olmasından korkulan herhangi bir çevresel tehdit olması durumunda otoriteleri bilgilendirmek zorundalar. Zarar gerçekleştiğinde ise, pratik adımları izleyerek zararın faaliyet alanını azaltıp daha da kötüleşmesini önlemelidirler.

Bir firmanın yükümlü olabileceği 2 durum söz konusudur:

• Tam Yükümlülük: Bu yükümlülük, çöp sahalarının ya da atıkların nakliyesi ve yakılması gibi bir dizi ekonomik aktivite sebebiyle oluşan zararları kapsamaktadır. (Tam liste için Çevresel Yükümlülük Listesi’nin eklerine bakabilirsiniz.) Bu alanlarda zararı gerçekleştirenlerin cürüm kastını kanıtlamak gerekmektedir.
• Arıza temelli Yükümlülük: Korunan canlı türlerini ve doğal yaşam alanlarını kapsayan bu yükümlülük operatörün çevresel zararın karşılığını ödemesini sağlamak için ihmal yapıldığına dair kanıt ortaya çıkarılmalıdır.

Fakat Avrupa Parlamentosu ve AB üye ülkeleri arasındaki sıcak tartışmalardan sonra bazı önemli istisnalar eklendi. Denizde gerçekleşen kirlilik olayları, genetiği değiştirilmiş organizmaların kirletilmesi ve nükleer zararlar yönetmeliğin kapsamından çıkartıldı.

Ayrıca, eğer söz konusu zarar, bilimsel verilere göre zarar vereceği olası görülmeyen bir ürün tarafından gerçekleştirildiyse operatör zararı onarmakla yükümlü görülemez. Bu prensip ‘savunma sanatı durumu’ olarak bilinmektedir.

Ekim 2010’da Macaristan’da gerçekleşen zehirli lağım akıntısı olayında olduğu gibi eğer bir operatör o zamanki ulusal kanunları takip ediyor ise, var olan çevresel zarar için operatör yine yükümlü tutulamaz.

Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nin kapsamı alanına girmeyen durumlarda üye ülkeler şu anlaşmalarla bağımlıdırlar: Petrol Kirliliğini önlemede Sivil Yükümlülük üzerine yayınlanan uluslar arası anlaşma (1992), Petrol Kirliliğinin verdiği Zararların Telafisi için Uluslar arası bir Fon kurulması üzerine yapılan Uluslar arası Anlaşma (1992), Depo Petrol Kirliliğini Önlemede Sivil Yükümlülük üzerine yayımlanan uluslar arası anlaşma (2001), Deniz üzerinden taşınan tehlikeli ve zehirli maddelerin zararlarının telafisi ve yükümlülüğü üzerine uluslar arası anlaşma (1996).

Genetiği Değiştirilmiş Organizmalar (GDO)

Organik çiftlikler genetiği değiştirilmiş organizmalar tarafından kirletildiğinde, yönetmeliğe göre verilen zarar çevresel olmaktan çok ekonomik bir zarardır. Çünkü çiftçi artık ürününü ‘organik ürün’ olarak satamamaktadır.

Ulusal sınırların yakınında kurulan çiftlikler diğer üye ülkelerin uygulamalarından etkilenebiliyor olsalar da böyle durumlarda yönetmelik yerine ulusal kanunlar işler.

Denizde gerçekleşen kirliliklerde de, kirletenin yükümlülüğü uluslar arası denizcilik anlaşmalarıyla sınırlanmaktadır.(Deniz alacaklarına karşı mesuliyetin sınırlandırılması anlaşması (1976),  İç Deniz Yolculuğu Yükümlülükleri üzerine Strasbourg Anlaşması(1988))

Bu limitler, Avrupa Komisyonu’nun yönetmelik üzerine 2014 yılında yayınlayacağı bir daha değerlendirilecek konulardan.

Gönüllü Sigorta Planları

Sigorta planlarını zorunlu yapıp yapmamak, Çevresel Yükümlülük Planı müzakerelerinde Avrupa Parlamentosu ile üye ülkeler arasında tartışmalara sebep olan en önemli noktaydı. Sonuçta, şirketlerin mali güvenlik planlarına gönüllü olarak kayıt olmaları üzerine bir anlaşmaya varıldı.

Fakat yönetmeliğin 14. maddesi, üye ülkelerin kolayca etkilenebilecek iş alanlarını ‘uygun mali güvenlik sistemleri geliştirilmeleri için teşvik etmeye’ (bonolar, banka teminat mektubu ya da operatörlerin verilen zararın maliyetini karşılayabilecek ehliyete sahip olduklarını gösteren sertifika gibi) zorlamaktadır.

Danimarka’daki arazi kirliliği olayında ve Finlandiya’daki petrol akıntıları sebebiyle oluşan zararda olduğu gibi bazı ulusal yükümlülük planları finansman ve sigorta işlemlerini de içermektedir. Fakat çoğu bu işlemlerin kapsamına girmiyor.

İronik olarak, Macaristan gönüllü sigorta planları isteminde en aktif ola ülkeler arasında. Fakat Ekim 2010 yılında gerçekleşen zehirli atık felaketine sebep olan alüminyum işleme imalathanesinin sigortalanma olasılığı çok düşük. Fakat şirket o zamandan sonra kamulaştırıldı. Bu da maliyetin vergi verenler tarafından ödeneceği anlamına geliyor.

2009 yılında Avrupa Komisyonu için hazırlanan rapor Almanya ve Fransa’nın en gelişmiş çevresel sigorta pazarında sahip olduklarını gösterdi. Buna karşın aynı raporda, Belçika, İrlanda ve Polonya gibi ülkelerin çeşitli yükümlülükleri henüz karşılamaya başladıklarını gösteriyor.

Uygulanabilecek seçeneklerden biri, İrlanda’dan istendiği gibi, şirketleri, muhtemelen operatör lisansıyla birlikte istenecek tazmin fonu için zorunlu ödemeler yapmaya zorlamak. Fakat uzmanlar burada bir ikilemin olduğundan korktuklarını belirtiyorlar çünkü tazmin fonları, bazı şirketlerin zararın tam maliyetini ödemek zorunda kalmadıkları durumda çevreyi kirletmeye teşvik edebilir.

Ekim 2010’da, Komisyon zorunlu mali güvenlik planlarının muhtemel takdimi üzerine bir rapor yayımladı. Bu mali güvenlik planları tazminat için tavan fiyatın belirlendiği ve düşük riskli aktiviteleri dâhil etmeyen harmonize edilmiş mali güvenlik sistemi önerilerine karşı kuruldu.

Denizdibi Petrol Sondajı ve Tetkiki

2010’da gerçekleşen BP’nin Meksika Körfezi’ndeki petrol sızıntısından sonra, Avrupa Komisyonu denizdbi sondajı ve tetkiki konularında daha sıkı kurallar getirmesi konusunda bir baskıyla karşılaştı.

Petrol sondajı ile ilgili borçların ertelenmesi gündemde olan bir konu fakat Komisyon en sonunda bu tutumundan vazgeçerek AB üye ülkelerinin güvenlik rejimleri değerlendirilinceye kadar, yeni kurulumları için lisans vermelerini durdurmalarını istedi.

Komisyon ayrıca denizdibi petrol sondajları için de AB çapında bir yürütmelik için öneriler hazırladı. Önerisinde şirketlerin, kıyıdan 200 deniz mili derinliğinde gerçekleşen zararlar için ödeme yapmaları gerektiğini belirtti.

Hidrokarbon tetkiki ve üretimi için sağlanan lisanlardaki önemli gerekliliklerin AB çağında tanımlanması gerektiğini belirten Komisyon buna ilişkin önerilerin 2011’de masaya yatırılacağını ekledi.

Avrupa Parlamentosu’ndan Ekim ayında bağlayıcı olmayan bir çözüm önerisi geçti. Parlamento bu önerisinde Komisyon’un denizdibi petrol platformlarındaki kazalarda gerçekleşecek çevresel zararlarla ilgili yükümlülükleri açıklığa kavuşturmak için 1996 yılında kabul edilen Seveso II’yu bu tarz durumları da kapsayacak şekilde genişleterek var olan yasaları tekrardan gözden geçirmesi gerektiğini belirtti.

Ayrıca Parlamento, Komisyonu petrol şirketleriyle gizli bir görüşmeden sonra önerilerini yumuşatmakla suçladı. Fakat Parlamento’nun kendisi de Mayıs 2010’daki görüşmelerde denizdibi tetkik ve sondaj için daha sıkı bir gözetim metodu ve güvenlik önlemleri içeren çözüm önerisini geçirememişti.

Yönetmeliğin Uygulanmasındaki Gecikmeler, Problemler

Ocak 2009’dan itibaren, 7 üye ülke halen Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’ni uygulamamış bulunmaktaydı. Finlandiya, Fransa, Lüksemburg, Slovenya, Yunanistan, Avusturya ve İngiltere Avrupa Adalet Mahkemesi’ne bu gecikmeden ötürü şikâyet edildiler. En sonunda bu yılın Nisan ayında Avusturya, bu yönetmeliği uygulayan son üye devlet oldu.

12 Ekim 2010’da, Komisyon yönetmeliğin etkili bir şekilde uygulanmasının önündeki en büyük engelin operatörlerin farkındalığının düşük seviyede olması olduğu üzerine bir rapor yayımladı.

Bir AB yöneticisinin de belirttiği gibi, operatörler kendi hukuksal yükümlülüklerinin ve finansal güvenlik öneren sigorta şirketleri ve diğer kurumlar da kendilerinden ne beklendiğinin çoğunlukla farkında değiller. Komisyon raporunda bu sebeple ‘yönetmeliğin etkili olup olmadığı ile ilgili somut çözümlere’ ulaşamadıklarını belirtti.

Çevresel Adalet Vakfı, bir Komisyon görevlisinin Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği kapsamındaki durumların doğru yönetmelikler altından değerlendirmediğini söylediğini belirtti. “Biz uygulamanın kötü örnekleriyle karşılaşmadık, fakat söz konusu olan durumlar Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği çerçevesinde değil, çeşitli sebepler nedeniyle başka kirlilik yasaları çerçevesinde değerlendiriyorlar.”

Uygulama üye ülkeler bağlı

Dahası, yönetmelik üye ülkelere amaçlarını kanunlara nasıl yansıtacakları konusunda büyük bir oranda bir esneklik tanıyor. Bu anlamda gerçekleşecek farklılıklar yönetmeliğin etkinliğini de etkileyecek.

Fransa ve Hollanda, AB Hukuku’nun ulusal hukukla eş ya da daha üstte olarak görüldüğü ve ‘tekçi’ devletler de denilen üyelerden. Bu ülkelerde parlamento tarafından geçirilecek küçük orandaki değişikler de yönetmeliğin uygulanması için yeterli oluyor.

Fakat İngiltere, düalist tutumu benimseyerek, Mart 2009’da yönetmeliğin gerekliliklerini ‘Çevresel Zarar Düzenlemesi’ adı altında kendi yasalarına yansıttı. Ülke sık sık yönetmeliği uygulamamaktan dolayı Avrupa Adalet Mahkemesi’ne şikâyet ediliyor.

Üye ülkelerin yönetmelikte önerilenlerden daha sıkı kuralları ulusal düzeyde uygulamaları gerekiyor. Zararın birden fazla operatör sebebiyle gerçekleştiği durumlarda, maliyeti kendi kurallarına göre paylaştırabilir ve suçlanan ürünün kullanıcıları ve üreticilerini bu şekilde cezalandırabilirler.

Ayrıca üye ülkeler bilgi paylaşımı ile zararın önlenmesi ve düzeltilmesi için işbirliği yapmak zorundalar. Bu işbirliği başka bir ülkede gerçekleşen zararın maliyetini karşılamak gibi olasılıkları da içeriyor.

Avrupa Komisyonu şu anda bütün AB ve ulusal yasaları analiz ediyor ve bu analiz sonucunda Çevre Komiseri Janez Potocnik 2010 sonunda yeni bir yönetmelik ve politika öneriyle gelebilir.

Çevresel kuralların daha iyi uygulanmasını sağlayacak böyle bir strateji üzerine önerilerde bulunulması Komisyon’un 2011 çalışma programında bulunuyor.

Birinci AB Mahkeme Kararı

9 Mart 2010’da, Avrupa Adalet Mahkemesi Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği’nin uygulanması üzerine ilk defa bir karar çıkardı.

Mahkeme, üye devletlerin operatörlerin davranışları ve çevreye verilen zararlar arasında zayıf bir nedensel bağlantı kurmasının sadece tazminat zorlamaları için gerekli olduğuna karar verdi.

İtalyan Ekonomi Bakanlığı ile bir rafineri şirketinin karşı karşıya geldiği davada ( Davalar C-378/08, C-380/08), rafineri şirketi tehlikeli bölgede bulunan zehirli kimyasalları kullanmaktan dolayı suçlu bulundu. Mahkeme bu kararın yükümlülüğü sağlamak için yeterli olduğunu belirtti.

Sadece rafineri şirketi değil bölgede yerleri bulunan bütün aktörler var olan tehlikeleri gidermek ve başka kimyasalların denize girmesini önleyecek bariyerler kurmak için tazminat ödediler.

Görüşler

Çevresel Yükümlülük Yönetmeliği 2004 yılında onaylandığında, AB’nin Çevre Komiseri olan Margot Wallström şunları söyledi: ‘’kirleten öder prensibi’ AB Çevre politikasının temek taşını oluşturuyor ve bu yeni yönetmelikle, ilk kez bizler ‘kirleten öder’ prensibini kapsamlı bir şekilde pratiğe dökmüş oluyoruz. Yeni yönetmelik çevresel hasarların gerçekleşmesini toptan önleyecek güçlü inisiyatifi bizlere kazandırmalı. Ben özellikle yeni yönetmeliğin korunan canlı türleri ve doğal yaşam ortamları için dünyanın biyolojik çeşitliliğinin her geçen gün daha kötü bir şekilde etkilendiği günümüzde önemli bir kazanım olduğunu düşünüyorum.’

BP petrol sızıntısı olayının ardından konuşan AB Enerji Komiseri Günter Oettinger, AB yönetmeliği ile sahip olduğu kirleten öder prensibi sayesinde bu gibi durumlarında çözülebileceğini belirtti. Fakat aynı zamanda var olan yönetmeliğin daha da geliştirilmesi gerektiğinin de farkında olunduğunu belirtti.

Haziran 2010’da, Avrupa Komisyonu’nun Çevre Direktörlüğü’nde resmi görevli olan Hans Lopatta yönetmeliğin uygulamasıyla ilgili yapılan analizler sonucunda sadece 50 farklı ilgili durumun saptandığı belirtildi. Bu kadar az sayıda durumun saptanmasının temel sebebi, karmaşık teknik gerekliliklerin ve ekonomik değerlendirme ve iyileştirme metodları ile ilgili sorunların var olması. Fakat Hans Lopatta, uygulamaların büyük bir kısmının üye ülkelerin tekelinde olmasının da bu yönetmeliğin etkinliğinin doğru bir şekilde görülememesine sebep olduğunu belirtiyor.

Parlamento’daki en büyük grup olan Avrupa Halk Partisi çevre politikasının bulgulara değil, kirliliğin sebeplerine çözüm bulmalı dedi. Parti aynı zamanda çevreye verilen zarardan sorumlu olanların zararın makroekonomik maliyetini karşılaması gerektiğini ve zararlı atıklar üretmekten kaçınmaları için gerekli teşvikin de verilmesi gerektiğini belirtti.

Parti mensuplarından biri şunları ekledi: “Şunun altını çizmemiz gerekiyor ki iş çevreleri sorumlu oldukları zararlar çerçevesinde çalışmalıdırlar. Yükümlülük iyi tanımlanmalı ve yükümlülük rejimi açık tanımlara, pratiklere ve sonuçlara dayandırmalıdır.”

Mayıs 2003’de, Avrupa Sosyalistleri Partisi ve Yeşiller yönetmeliğin 4 önemli konusu ile ilgili değişiklikleri masaya yatırdı: kapsamı, müdafaa ve hafifletme faktörleri, şirketler için mali güvenlik hükümleri ve önerilerin hukuksal temeli üzerine yapılan değişiklikler.

Fakat Hollandalı parlamenter Toine Mander (Liberal) birlikteki genişlemenin ve yeni üyelerin dâhil olmasından sonra yönetmelikte bu tarz değişikliklerin uygulanmasının bir on sene kadar gecikebileceğini belirtti.